Od 10 lipca 2027 r. polski system środków ograniczających (sankcyjnych) w obszarze AML/CFT wejdzie w nową fazę złożoności regulacyjnej. Obecny mechanizm – obejmujący krajowe szczególne środki ograniczające (SSO) oraz bezpośrednio stosowane rozporządzenia sankcyjne UE – zostanie uzupełniony o trzecią warstwę: obowiązki sprawdzające z rozporządzenia (UE) 2024/1624 (AMLR). Równolegle, projektowana ustawa o środkach ograniczających wprowadzi nową architekturę instytucjonalną i karną dla egzekwowania sankcji UE. Instytucje obowiązane (w terminologii AMLR: podmioty zobowiązane) staną przed zadaniem spójnego stosowania trzech równoległych reżimów.
Jak jest – ustawa AML
Rozdział 10 ustawy AML reguluje SSO wyłącznie w celu przeciwdziałania terroryzmowi oraz finansowaniu terroryzmu (art. 117 ust. 1). SSO obejmują dwa instrumenty: zamrożenie wartości majątkowych oraz ich nieudostępnienie (art. 117 ust. 2). Mechanizm opiera się na czterech kategoriach list określonych w art. 118 ust. 1. Po pierwsze, listy ogłaszane przez GIIF na podstawie rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ dotyczących terroryzmu – te pełnią funkcję „łatania luki czasowej” między publikacją ONZ a jej implementacją w prawie UE. Po drugie, autonomiczna lista krajowa prowadzona przez GIIF (art. 120), na którą wpis następuje w drodze decyzji administracyjnej. Po trzecie, listy z rozporządzeń UE dotyczących ISIL/Al-Kaida i Afganistanu. Po czwarte, listy z rozporządzenia dot. transferu środków pieniężnych. Instytucja obowiązana stosuje SSO niezwłocznie, bez uprzedniego informowania osób i podmiotów objętych środkami (art. 119 ust. 1), a informacje o zamrożeniu lub nieudostępnieniu przekazuje GIIF w terminie dwóch dni roboczych (art. 119 ust. 2). Mechanizm jest względnie klarowny, choć ograniczony zakresowo – nie obejmuje reżimów sankcyjnych UE wykraczających poza terroryzm (np. sankcji wobec Rosji, Białorusi, Iranu).
Unijne rozporządzenie - AMLR
AMLR nie zastępuje Rozdziału 10 ustawy AML i nie wprowadza narzędzi egzekucyjnych w postaci zamrażania czy nieudostępniania aktywów. Sam ustawodawca unijny wyraźnie to zastrzega. Rozporządzenie ogranicza się do wymiaru prewencyjnego (sprawdzającego), wprowadzając dwa kluczowe obowiązki. Po pierwsze, screening sankcyjny jako element tzw. należytej staranności wobec klienta (CDD). Art. 20 ust. 1 lit. d AMLR wymaga weryfikacji, czy klient lub beneficjent rzeczywisty podlega ukierunkowanym sankcjom finansowym (TFS). W praktyce oznacza to, że weryfikacja wobec list sankcyjnych staje się de facto kolejnym środkiem bezpieczeństwa finansowego – znanych z art. 34 ust. 1 ustawy AML. Co istotne, AMLR obejmuje wszystkie ukierunkowane sankcje finansowe UE, nie tylko te związane z terroryzmem – a więc również reżimy sankcyjne wobec Rosji, Białorusi, Iranu, Syrii, łamiących prawa człowieka, itd. Po drugie, integracja ryzyka sankcyjnego z ogólną oceną ryzyka instytucji. Art. 10 ust. 1 AMLR wymaga, aby instytucja identyfikowała i oceniała nie tylko ryzyko ML/TF, ale również ryzyko niestosowania i obchodzenia TFS. Ocena ta musi być przeprowadzana również przed wprowadzeniem nowych produktów, kanałów dystrybucji czy technologii. Ponadto art. 27 ust. 4 AMLR nakłada obowiązek regularnej weryfikacji bazy klientów wobec list TFS, a dla instytucji kredytowych i finansowych – weryfikacji przy każdej nowej publikacji.
Odrębnie należy traktować próg 50% kontroli własnościowej z art. 20 ust. 1 lit. d akapit 2 AMLR. Służy on kwalifikacji podmiotu jako pośrednio objętego sankcjami (weryfikacja, czy osoba desygnowana kontroluje ≥50% praw własnościowych klienta). Progu tego nie należy mylić z progiem identyfikacji beneficjenta rzeczywistego, który AMLR ustala na ≥25% (art. 2 pkt 22). Są to dwa odrębne instrumenty regulacyjne pełniące różne funkcje.
Ustawa o środkach ograniczających
Projekt ustawy o środkach ograniczających (nr z wykazu prac RM - UC92, w wersji z 6 marca 2026 r.) stanowi odrębny, samodzielny akt prawny, który porządkuje system stosowania i egzekwowania sankcji UE oraz krajowych środków ograniczających. Wdraża on dyrektywę (UE) 2024/1226 w sprawie przestępstw związanych z naruszeniem unijnych środków ograniczających. Art. 1 ust. 2 pkt 1 projektu stanowi, że nowej ustawy „nie stosuje się” do SSO z ustawy AML – z wyjątkiem przepisów o współdziałaniu organów (Rozdział 4 UC92) i przepisów karnych (Rozdział 6 UC92). Rozdział 10 ustawy AML pozostaje więc nienaruszony i nadal obowiązuje jako autonomiczny reżim zamrażania (i nieudostępniania) wartości majątkowych związanych z terroryzmem. Projekt oznaczony jako UC92 wprowadza własną architekturę instytucjonalną. Szef Krajowej Administracji Skarbowej staje się organem właściwym w sprawach ograniczeń finansowych – ale w zakresie niezastrzeżonym dla GIIF. Oznacza to, że kompetencje GIIF w zakresie SSO z Rozdziału 10 ustawy AML (prowadzenie listy, wydawanie decyzji o wpisie/wykreśleniu, zezwolenia na wykorzystanie zamrożonych wartości) pozostają nienaruszone. Projekt wprowadza trzy warstwy odpowiedzialności za naruszenia środków ograniczających. Pierwsza to administracyjne kary pieniężne do 20 mln zł, nakładane przez naczelnika urzędu celno-skarbowego. Druga to odpowiedzialność karna osób fizycznych – kary pozbawienia wolności od 3 miesięcy do 12 lat, w zależności od typu i wagi naruszenia. Trzecia to odpowiedzialność podmiotów zbiorowych – kary do 200 mln zł lub 5% przychodu, przy czym odpowiedzialność ta jest niezależna od wydania wyroku skazującego wobec osoby fizycznej. Rozgraniczono zakres odpowiedzialności administracyjnej i karnej. Art. 83 UC92 dodaje do ustawy AML nowy art. 149a, który wyłącza stosowanie kar administracyjnych z art. 149 ustawy AML, jeśli czyn wyczerpuje znamiona przestępstwa z Rozdziału 6 UC92 lub jeśli podmiot podlega odpowiedzialności na podstawie ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. Eliminuje to ryzyko podwójnej odpowiedzialności za ten sam czyn.
Co po 10 lipca 2027 r.
W rezultacie, o ile prace legislacyjne nad UC92 zostaną zakończone zgodnie z założeniami, od 10 lipca 2027 r. w obszarze stosowania środków ograniczających obowiązywać będzie następujący układ:
1) AMLR: Screening TFS jako element CDD i oceny ryzyka instytucji. Obejmuje wszystkie reżimy sankcyjne UE. Obowiązek ciągłego monitoringu bazy klientów wobec list desygnacyjnych.
2) ustawa AML: Mechanizm zamrożenia i nieudostępniania wartości majątkowych. Zakres ograniczony do terroryzmu i finansowania terroryzmu. Listy: GIIF (rezolucje ONZ i lista krajowa) oraz rozporządzenia UE dot. ISIL/Al-Kaida i Afganistanu. Raportowanie do GIIF.
3) ustawa o środkach ograniczających: Realizacja i egzekwowanie wszystkich środków ograniczających UE oraz krajowych środków ograniczających. Architektura instytucjonalna (organy właściwe, Zespół ds. Środków Ograniczających), system odstępstw od zakazów, zaostrzona odpowiedzialność karna i administracyjna. Tymczasowy zarząd przymusowy (w celu zbycia lub przejęcia własności).
Ocena i wnioski
Tak skonstruowany model niewątpliwie zwiększy złożoność regulacyjną i operacyjną – zarządzanie ryzykiem braku zgodności z wymogami stosowania sankcji będzie wymagało od instytucji równoczesnego stosowania trzech odrębnych reżimów, każdy z własną logiką, katalogiem list, progami, organami nadzoru i sankcjami. Trzeba jednak uczciwie przyznać, że AMLR nie obiecywał konsolidacji reżimu sankcyjnego z AML/CFT. Motyw 22 rozporządzenia explicite zastrzega, że obowiązki prewencyjne z AMLR nie zastępują opartych na przepisach obowiązków zamrażania i nieudostępniania aktywów. Wygląda na to, że ustawodawca unijny świadomie zaprojektował kumulację, nie substytucję. A fragmentaryzacja, którą obserwujemy na poziomie krajowym, jest więc po części efektem świadomego wyboru regulacyjnego, a po części konsekwencją specyfiki polskiej architektury legislacyjnej, która historycznie umieściła SSO w ustawie AML zamiast w odrębnym akcie sankcyjnym.
Do 10 lipca 2027 r. pozostało niewiele ponad rok. Do tego czasu systemy screeningowe IO muszą zostać rozbudowane o pełny zakres list TFS UE (nie tylko listy z art. 118 ustawy AML). Ogólna ocena ryzyka instytucji zobowiązanej musi zostać uzupełniona o komponent sankcyjny. Procedury wewnętrzne wymagają przebudowy uwzględniającej screening sankcyjny. A przede wszystkim – należy śledzić postęp prac legislacyjnych – zarówno nad projektem ustawy UC92, jak i nad nieuchronną nowelizacją ustawy AML dostosowującą ją do AMLR, której projekt na dzień kwietnia 2026 r. nie jest publicznie znany.
